ЕС десятилетиями терпит налоговые махинации

Многие государства-члены ЕС используют низкие налоговые ставки для привлечения крупных корпораций, лишая такие страны, как Германия, миллиардов евро дохода. Сотни секретных документов впервые показывают, что Европа терпит поражение в борьбе с вредоносной налоговой конкуренцией.

«Солнце, песок и пальмы – это то, что у большинства людей ассоциируется с «прекрасными каникулами», – сказал Олаф Шольц в видеоролике, опубликованном в середине мая. «Другие же, – добавил он, – в таких местах уклоняются от налоговых обязательств». По мнению министра финансов Германии, члена левоцентристской Социал-демократической партии, «это неправильно».

В другом рекламном ролике мужчина, который, как многие ожидают, станет следующим канцлером Германии, говорит, что именно потому он уже предпринял шаги для решения проблемы. Он среди прочего настоял на минимальной налоговой ставке для корпораций, провел кампанию по введению налога для технологических гигантов и выступил с «законопроектом о защите от налоговых убежищ».

В действительности же все не так просто. В прошлом, когда Европейский Союз стремился закрыть налоговые лазейки и предотвратить уклонение от уплаты налогов, Шольц и его команда часто, казалось, тормозили, а не энергично поддерживали перемены.

Это отражено в тысячах конфиденциальных документов, которые журнал DER SPIEGEL получил и передал своим партнерам из проекта транснациональных журналистских расследований European Investigative Collaborations (EIC) и шведской газеты Dagens Nyheter. Анализ впервые показывает, что немногословный орган, с помощью которого государства-члены ЕС в строгой секретности пытаются следить за разрушительной налоговой гонкой в Европе, во многом потерпел неудачу.

Группа Совета ЕС по Кодексу поведения при налогообложении, которая включает представителей Еврокомиссии и государств-членов, часто бездействовала, несмотря на действия крупных корпораций и очень богатых граждан. Пока одни государства-члены заманивают такие корпорации низкими налоговыми ставками, другие ежегодно теряют десятки миллиардов евро налоговых поступлений – в ущерб своим гражданам.

Ущерб огромен. По данным исследования ОЭСР налоговые органы разных стран по всему миру ежегодно теряют доходы в размере от 100 до 240 млрд долларов из-за налоговых уловок корпораций, работающих на международном уровне. В ЕС эта цифра составляет не менее 160 млрд евро. И она продолжает расти, свидетельствуют данные еще не опубликованного исследования Наблюдательного комитета ЕС по налогообложению, проведенного экономистом Габриэлем Закманом из Калифорнийского университета в Беркли. Согласно анализу, компании платят все меньше и меньше налогов в ЕС, а сомнительные сделки с корпорациями стали «обычным делом во многих государствах-членах».

I. Копатель

Мартейн Науен еще изучал налоговое законодательство в Амстердамском университете, когда впервые услышал о загадочном органе ЕС со странным названием – Группа Совета ЕС по Кодексу поведения при налогообложении. Секретная комиссия ЕС, которая разрабатывает критерии весьма спорного корпоративного налогообложения в Европе? И которая должна обеспечивать честную конкуренцию между странами-членами ЕС? «Мне очень хотелось узнать, – делится Науен, – кто входит в группу, как она работает и чем занимается».

Он выбрал именно эту тему для своего диссертационного исследования, после чего начались годы «розыскной» работы. Науен связался с министерством финансов Нидерландов, Советом ЕС и Еврокомиссией. Сначала на его просьбу они ответили гробовым молчанием. Но затем, благодаря законам ЕС о прозрачности, ему удалось собрать более 2500 внутренних документов комиссии.

Ранее многие из этих документов не были доступны аутсайдерам. Европейскому парламенту даже пришлось создать специальный комитет для доступа к некоторым из документов группы – в читальном зале, похожем на бункер, куда членам парламента разрешалось входить только без мобильного телефона.

Потому-то добытая Науеном информация носит взрывоопасный характер. У него есть протоколы встреч, отчеты и письма, которые позволяют почти без проблем проследить работу группы с конца 1990-х по 2021 год.

Документы доказывают, что Евросоюз уже долгие годы знал о проблеме демпинга налогов.

Более того, такие страны как Нидерланды, Люксембург, Кипр и Мальта поддерживали корпорации, уклоняющиеся от налогообложения, и парализовали работу группы, а более крупные государства-члены ЕС, включая Германию, Францию и Италию, не только не обращали внимание на такое сопротивление, но и поощряли его.

С одной стороны, члены Группы Совета ЕС по Кодексу поведения сами решали, какие из более 600 правил налогообложения корпораций в ЕС следует разрешить, а какие запретить. Они определяли, каким образом следует облагать налогом проценты, сборы или дивиденды и какими финансовыми данными страны должны обмениваться . Министры финансов ЕС, которых дважды в год уведомляли о принятых решениях, механически утверждали их, не задавая лишних вопросов.

С другой стороны, группе так никогда и не удалось достичь главной, заявленной в уставе, цели – «в кратчайшие сроки устранить вредоносные практики». Перед чиновниками стояла еще одна задача – препятствовать переманиванию компаний внутри Евросоюза. На деле же все происходило как раз наоборот – некоторые страны ЕС создавали одну налоговую лазейку за другой, привлекая крупные компании. Количество офшорных центров в ЕС только возросло.

«Промышленность изобретательна, но еще изобретательней министры финансов, которые разрабатывают налоговые модели специально для корпораций», – рассказывает Науен, теперь уже доцент Лейденского университета в Нидерландах. «У штурвала находится правительство», – добавляет он. «Оно могло бы обеспечить правильное функционирование налоговой системы, но часто выбирает противоположный путь».

II. Трюки с патентами

Нидерландско-американская туристическая платформа Booking.com считает себя прогрессивной компанией и среди прочего имеет в своем арсенале магазин приложений для владельцев гостиниц и цифровые путеводители. Компания обеспечивает «технологии, которые делают путешествия безупречными».

К тому же такие технологии помогают экономить налоги. Долгие годы корпорация перенаправляет прибыль от патентов и лицензий через штаб-квартиру в Амстердаме, чтобы воспользоваться льготами по налогам на интеллектуальную собственность в Нидерландах в ущерб другим государствам-членам ЕС, чьи доходы падают из-за упущенных сборов.

Бывший министр финансов Германии Вольфганг Шойбле из правоцентристского Христианско-демократического союза, поспешил выступить против очевидно недобросовестной конкуренции. Но Группа Совета ЕС по Кодексу поведения при налогообложении, которая рассматривала «патентные боксы» в Нидерландах и других государствах-членах ЕС, так и не смогла решить проблему. Что еще хуже, конфиденциальные документы, полученные журналом DER SPIEGEL и партнерами, показывают, как благодаря действиям комиссии налоговая уловка вскоре распространилась на половину континента как своего рода стандарт ЕС. В 2003 году, например, подобное положение во Франции было классифицировано как «безвредное».

Неудивительно, что другие государства-члены восприняли решение как приглашение последовать примеру Франции. Венгрия, Бельгия, Люксембург, Испания и Нидерланды так и сделали и предложили корпорациям, как иностранным, так и внутренним, привлекательные ставки налогообложения дохода от прав на интеллектуальную собственность. Оказывается, много что можно считать «интеллектуальной собственностью».

Когда в 2007 году в ЕС поступили анонимные жалобы на огромные налоговые убытки, вызванные схемами «патентные боксы», представитель Нидерландов возмутился, что Группа по кодексу поведения при налогообложении вообще хотела обсудить этот вопрос. Он заявил, что налогообложение интеллектуальной собственности по более низкой ставке – практика, которую группа «неоднократно и единогласно признавала безопасной». По его мнению, дополнительные обсуждения излишни.

Но упущенная налоговая прибыль была такой огромной, что дебаты внутри группы становились все более острыми. Достаточно всего лишь сместить «несколько высокопоставленных чиновников или бухгалтеров, чтобы перераспределить половину прибыли» компании – такими, согласно протоколу от конца марта 2013 года, были слова представителя Дании. Он заявил, что группа должна найти решение проблемы. Но многие его коллеги были уверены – не может быть незаконным то, что вчера считалось правильным.

В итоге члены группы получили задание проверить, совместимы ли уловки с правилами ОЭСР, которая представляет промышленно развитые страны. Результат: ни одно из правил не было соблюдено. Исследование 2014 года показало, что действующие в 13 государствах-членах схемы были в первую очередь нацелены на привлечение корпораций с условием, что они смогут переправлять огромные суммы денег через налоговые органы.

И только тогда первые правительства ЕС выразили готовность реформировать системы налогообложения. Не потому что хотели, а потому что они больше не соответствовали требованиям ОЭСР.

III. Нисходящая налоговая спираль

«Патентный бокс» – один из примеров, демонстрирующий противостояние внутри Евросоюза. Группа Совета ЕС по Кодексу поведения при налогообложении неоднократно пыталась бороться с другими вредоносными практиками в государствах-членах, но тщетно. Страны продолжали снижать налоги и создавать новые лазейки, чтобы обойти других членов ЕС и привлечь корпорации.

Например, страны, которым пришлось отменить индивидуальные модели налогообложения под давлением комиссии, просто ввели в целом низкие налоговые ставки для корпораций. С 2015 года ставка корпоративного налога в Венгрии снизилась с 19% до 9%, в Бельгии – с 34% до 25%, во Франции – с 38% до 28%.

Гибралтар, заморская территория Великобритании, еще в 2011 году снизил корпоративные налоги с 22% до 10% и отменил налогообложение процентного дохода и авторских сборов. Только после того, как Испания подала жалобу в Еврокомиссию, антимонопольные органы положили конец этой практике, возбудив дело о незаконной государственной помощи.

Острова Джерси и Мэн, которые в группе представляла Великобритания, даже снизили корпоративные налоги до нуля на всех уровнях, а затем освободили определенные отрасли от этой нулевой ставки. Было бы интересно узнать, по отношению к каким компаниям использовалась нулевая ставка, отметило испанское правительство в обращении к Группе по Кодексу поведения, а дальше предположило, что, вероятно, к иностранным компаниям, которые стремились получить налоговые льготы.

Великобритания и некоторые другие государства-члены утверждали, что Группа по Кодексу поведения не несет ответственности за такие налоги, другие же страны придерживались противоположного мнения. Конфликт длился почти два с половиной года, пока министры финансов не встретились, чтобы положить конец теневым сделкам на островах Мэн и Джерси.

Когда нарушителей ловят, они очень быстро изобретают новые налоговые лазейки. И тот факт, что каждая из стран-членов ЕС имеет собственную налоговую систему, помогает в этом отношении.

Один популярный инструмент – решения органов налогообложения. Они позволяют властям говорить определенным компаниям, сколько налогов следует заплатить. Учитывая конфиденциальность подобных соглашений (называемых «решениями»), страны могут, например, предоставлять преференциальный режим налогообложения международным корпорациям без ведома регулирующих органов ЕС. Такие компании как Ikea, Amazon и Google годами платили чрезвычайно низкие налоги.

А потом случился финансовый скандал Люксликс. В конце 2014 года сотни документов, десятки тысяч страниц с решениями налоговых органов попали в руки средств массовой информации. Однако протоколы внутренних встреч подтверждают, что Группа по Кодексу поведения при налогообложении уже давно знала о проблеме. Ничего нового.

Еще в 2003 году комиссия раскритиковала практику нескольких стран ЕС и согласилась с тем, что в будущем государства-члены будут обязаны автоматически обмениваться информацией о международных налоговых решениях. В таком случае компаниям было бы сложнее стравливать между собой государства Евросоюза.

Тем не менее, в течение многих лет обмен информацией был минимальным. В 2015 году 10 стран ЕС, включая Германию, еще даже не начинали внедрять модель, которая была введена 2 годами ранее.
Только к концу 2015 года, столкнувшись с давлением общественности после скандала Люксликс, государства-члены ЕС наконец согласились законодательно закрепить обмен информацией. Принятие директивы было «высшим приоритетом правительства Люксембурга (ЕС)», заявил тогдашний министр финансов Пьер Граменья. «Европа решительно заявляет о том, что налогообложение в мире должно быть более справедливым».

Несмотря на подобные заверения, Люксембург очень творчески подошел к изобретению новой лазейки: компании теперь могли писать в министерство финансов так называемые «информационные письма» о планируемых моделях налогообложения. Если власти не выражали беспокойство, то впоследствии было очень сложно наказать компании. И снова ни ЕС, ни другие государства-члены не подозревали о том, что происходит.

И министерство финансов Германии, возглавляемое Олафом Шольцем, было ничуть не лучше. В прошлом году Брюссель хотел узнать, действительно ли Германия раскрывает налоговые соглашения между налоговыми органами и корпорациями, как это делают другие страны ЕС. Но представитель Шольца посчитал сам вопрос бестактным. «Обычно решения органов налогообложения не подлежат огласке», – отметил чиновник. Более того, они «защищены налоговой тайной».

В последние месяцы Шольц, возможно, стремился представить себя лидером в борьбе за большую налоговую прозрачность, но когда дело доходит до реальной политики, он и министерство блокируют прозрачность в Европе. Так поступал и его предшественник Шойбле.

Очевидно, чтобы немецкие избиратели не узнали о подарках крупным корпорациям и не расстроились, эксперты Шольца настаивали на строжайшей секретности. Они настаивали на том, что информацией о решениях налоговых органов следует обмениваться только с соответствующими органами государств-членов Евросоюза. Немецкое правительство даже запретило публиковать решения, если они анонимны. Оправдывая свою позицию, министерство финансов заявило партнерам из ЕС, что ответственность за подготовку таких документов несут индивидуальные земли Германии.

Маловероятно, что гонка на понижение ставок корпоративного налога в Европе и мире закончится в ближайшее время. Хотя на саммите в Риме в конце октября лидеры стран Большой двадцатки поддержали идею введения 15%-ного глобального минимального корпоративного налога, гонка за снижение налогов почти наверняка продолжится до этого уровня.

По данным Международного валютного фонда, в период с 1990 по 2018 год ставки корпоративных налогов в богатых странах снизились с 38% до 23% и даже ниже. Планируемая минимальная ставка налога в размере 15% оставляет много возможностей для дальнейшего снижения, особенно с учетом того, что процесс на этом остановится.

Различные исключения позволят снизить ставку еще больше, уверена Тоув Райдинг из Eurodad, сети, объединяющей 60 общественных организаций. «Корпоративные налоги в мире вряд ли снизятся до нуля, как мы раньше опасались», – говорит Райдинг. «Но гонка будет продолжаться и завершится тогда, когда ставка составит от 0 до 15%».

IV. Политика блокирования

Раз в год расположенная во Франкфурте консалтинговая компания PricewaterhouseCoopers (PwC) совместно со Всемирным банком публикует исследование под названием «Оплата налогов». Его повсеместно читают финансовые отделы крупных корпораций. Однако правильней было бы назвать исследование «Неуплата налогов», потому что лучше всего в отчете представлены страны с самыми низкими налоговыми ставками и наибольшим количеством лазеек, например, Нидерланды.

В стране «прекрасный финансовый климат», отмечает PwC. Нидерланды умеренно облагают прибыль налогами в сравнении с другими странами ЕС. Что еще более важно, корпорации могут заранее согласовать с властями порядок «рассмотрения определенных операций или транзакций». Благодаря этому, отмечает консалтинговая компания, многие споры можно разрешить «совместными усилиями».
Страна вела упорную борьбу, чтобы заслужить такие похвалы, и часто работала вместе с Бельгией, свидетельствуют конфиденциальные документы Группы Совета ЕС по Кодексу поведения при налогообложении. Правительства Нидерландов и Бельгии на протяжении почти двадцати лет отстаивали свою модель «неформального налогообложения капитала».

Модель позволяет нидерландским или бельгийским дочерним компаниям транснациональных корпораций включать в свои налоговые декларации вычеты по трансграничным платежам, которые не отражаются в их официальных годовых отчетах.

Используя эту уловку, корпорации иногда могут сократить налоговые обязательства в стране, в которой расположены, до 90%. Действительно, модель превратила Нидерланды в одно из самых популярных мест размещения капитала в мире. Более трети мировых иностранных инвестиций проходит через счета порядка 15 000 подставных компаний страны.

Неудивительно потому, что еще в конце 1990-х годов другие государства-члены ЕС стали бороться с нидерландскими практиками демпинга налогов. Группе Совета ЕС по Кодексу поведения при налогообложении было поручено разработать соответствующие предложения, но двум офшорным центрам в Северном море удалось притормозить работу комиссии с помощью тактик неповиновения и сдерживания, которые работают по сей день.

Споры длились 4 года. А потом давление настолько возросло, что двум странам пришлось поддаться, хоть и незначительно. Они так и не согласились на уступки по критически важному вопросу: Готовы ли они сообщать о налоговых льготах корпораций в страны, где те зарегистрированы, чтобы налоговые органы могли обложить их более высокими налогами? Они обещали, но не планировали так поступать.

Бельгия и Нидерланды дали понять, что не готовы предоставлять требуемую информацию, пока все остальные страны не сделают то же самое. А, поскольку государства-члены не смогли договориться об эффективной процедуре обмена информацией, лазейка все еще доступна.

Нидерланды и Бельгия продолжали споры с ЕС из-за своей особой модели налоговой экономии, а тем временем разрабатывали другие предложения для привлечения корпораций.

Нидерланды снизили ставку для большого числа компаний, а Бельгия ввела систему, которая позволяет транснациональным корпорациям искусственно занижать прибыль. Продвигая новую модель, агентства по экономическому развитию твердили, что «только в Бельгии» можно воспользоваться таким преимуществом.

На этот раз Еврокомиссия быстро отреагировала и открыла дело против Бельгии за нарушение законодательства о государственной помощи. Но разбирательство в европейских судах еще продолжается, и конца пока не видно.

Бельгия и Нидерланды предлагают и другие уловки для снижения налогов в виде подставных компаний, выплаты дивидендов и дочерних предприятий. В результате многомиллиардные корпорации почти не платят налоги, а ЕС практически ничего не делает, чтобы им помешать.

Что интересно, когда дело касается стран, которые не является членами содружества, ЕС действует более решительно. Одно из самых эффективных средств давления – черный список не сотрудничающих юрисдикций. Секретная комиссия определяет страны, которые в него войдут.

Список долгое время использовали как угрозу, еще до его официального введения в 2017 году в ответ на скандал Люксликс. Еще свежи воспоминания о том, как тогдашний министр финансов Германии Пеер Штайнбрюк в 2009 году грозился «спустить собак» на Швейцарию, другими словами, внести государство в черный список.

Швейцария была в шоке, но в конечном итоге сдалась – ослабила положения о банковской тайне и согласилась следовать стандартам ОЭСР.

Следующей мишенью стал Лихтенштейн, где инвесторы пользовались щедрыми налоговыми льготами на дивиденды. Группа по Кодексу поведения при налогообложении предъявила княжеству ультиматум: закрывайте схему, если не хотите оказаться в черном списке – письмо с таким содержанием в октябре 2017 года отправила в налоговое управление Лихтенштейна Фабриция Лапекорелла, которая на тот момент возглавляла комиссию.

Такое же письмо с угрозами было разослано более 60 странам по всему миру. Большинство из них выполнили условия группы или успешно отстояли свои модели. В первый черный список на декабрь 2017 года по итогу попало 17 стран или территорий. В нынешней версии списка 9 стран, и все они небольшие, например, Палау (18 тыс жителей) или Панама (4,3 млн жителей).

В списке нет ни одной страны, которая важна для ЕС. Турцию, к примеру, ЕС неоднократно просил сделать практики налогообложения более прозрачными. Анкара при этом пропускает один дедлайн за другим (последний был в конце 2020 года). И тем не менее, Турцию не включили в черный список, частично из-за давления немецкого правительства на Брюссель. Говорят, роль Турции в удержании эмигрантов подальше от ЕС куда важнее, чем правильное поведение в налоговых вопросах.

Похожая ситуация и с США – согласно внутренним документам ЕС государство должно быть в черном списке из-за таких офшорных центров как штат Делавэр. Осенью 2021 года ЕС незаметно свел попытки на нет. Людмила Петкова из Болгарии, которая сейчас возглавляет Группу Кодекса поведения при налогообложении, договорилась с министерством финансов США, что достаточно обмена налоговыми данными, который действует с 1988 года.

Реальная же причина в том, что летом 2018 года ЕС едва удалось избежать торговой войны с США. Если бы Европа сразу начала преследовать США из-за офшорных центров, Дональд Трамп воспринял бы такие действия как объявление войны.

V. Взаимное гарантированное уничтожение

Те, кто непосредственно связан с Группой Совета ЕС по Кодексу поведения при налогообложении, в целом считают ее работу успешной. Большинство министров финансов ЕС также полны энтузиазма, а некоторые утверждают, будто даже ОЭСР завидует комиссии.

Моральное давление, которое комиссия оказывает на представляемые ею страны, уже можно считать значительным достижением. И секретность работы группы они считают первостепенной. По словам инсайдера, если бы позиции отдельных государств-членов были обнародованы, «они больше не вели бы переговоры друг с другом».

Но Свен Гигольд, член Европарламента от Партии зеленых, придерживается другого мнения. «Группа Совета ЕС по Кодексу поведения при налогообложении уже почти 20 лет не влияет на ни какие значимые процессы и практики», – заявил он.

И все уже у Еврокомиссии есть в арсенале оружие, которое позволит быстро прекратить налоговый демпинг – статья 116 Договора о функционировании ЕС, которая также известна в Брюсселе как «атомная бомба». В случае нарушения условий конкуренции статья позволяет Еврокомиссии принять соответствующие директивы, чтобы заставить государства-члены пойти на уступки.
Но как и в случае с реальным ядерным оружием, сопутствующий ущерб будет огромным. Страны, против которых будут изданы директивы, могут принять ответные меры в тех сферах, где необходимо единогласие, например, внешняя политика или политика безопасности, и парализовать Евросоюз.

На этом фоне ситуация между государствами-членами ЕС напоминает баланс сил и ядерное сдерживание во времена холодной войны. Тот факт, что применение ядерного оружия привело бы к взаимному уничтожению, служил защитой от того, что ядерные ракеты покинут пусковые установки.

Член Европарламента Гигольд не верит, что большинство государств-членов ЕС поддержат идею со статьей 116. «Ни один министр финансов еще не сказал: «Так дальше продолжаться не может». Не говорил этого и Олаф Шольц, который был министром финансов Германии с марта 2018 года.

«Я бы хотел, чтобы он занял более жесткую позицию в отношении отмывания денег и налоговой конкуренции», – говорит Гигольд, который является одним из представителей Партии зеленых на переговорах о коалиционном правительстве Германии. «Но налогообложение движущегося капитала, похоже, не настолько важно для него и других представителей ЕС, чтобы вступать в серьезное противостояние».

Как результат, утверждает Гигольд, проблемы, которые возникают в поле деятельности Группы Совета ЕС по Кодексу поведения при налогообложении, «остаются нерешенными всякий раз, когда приобретают экономическую значимость».